土地使用权属于物权中的用益物权_建设用地使用权是用益物权吗

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第三章用益物权

第一节用益物权的含义、特征、类型和行使规范

用益物权(房地产企业如何合法使用国有土地)

法律格言和谚语

在我国，土地、矿产、海域等自然资源全部归国家或农民集体所有，个人不享有所有权。任何组织或者个人都不能通过行使所有权独立使用国家所有或者集体所有的土地等自然资源，必须依法在国家所有或者集体所有的自然资源上设立相应的用益物权，以满足利用自然资源的需要。因此，房地产企业要使用国有土地进行房地产项目开发，需要依法取得建设用地使用权，而建设用地使用权是民法典规定的用益物权。

根据《民法》第三百二十三条规定，所谓用益物权，是指用益物权人依法对他人所有的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利。一般来说，自然人、法人和其他民事主体可以依法独立占有、使用、收益和处分自己的动产或不动产，但仅仅对自己的动产或不动产行使权利，并不能满足现代社会日益丰富的经济和社会生活的实际需要。因此，我国法律赋予民事主体依法对他人所有的动产或者不动产享有占有、使用和收益的权利，这就是民法典规定的用益物权。比如，农村居民通过在集体土地上设立土地承包经营权，有权占有和使用农民集体所有的耕地进行农业生产经营，以取得自己的生产生活资料；通过在集体土地上设立宅基地使用权，你就拥有了占有和使用农民集体所有的土地建造房屋，满足自己居住需求的权利。可见，用益物权对于现代社会的每一个民事主体来说都是一项非常重要的财产权利，在满足自身生产生活需要方面发挥着重要作用。对于自然人、法人或者其他组织等民事主体依法取得的用益物权，权利人有权依法直接支配和排除他人干涉，原财产权利人和他人不得随意侵犯。

根据《民法典》第323条规定，用益物权的基本内容，即用益物权人依法享有的基本权利，包括:一是占有权，即用益物权人有权直接支配、控制他人所有的动产或者不动产。农村居民依法取得宅基地使用权的，有权直接占有和支配宅基地。二是使用权，即用益物权人有权直接使用他人所有的动产或不动产。比如，农村居民依法取得宅基地使用权的，有权按照自己的意志在宅基地上建房。人对他人所有的动产或者不动产的直接使用权，必须符合动产或者不动产的自然属性，以及法律和合同约定的用途。比如，农村居民依法取得耕地承包经营权的，只能将土地用于农业生产经营，不能用于其他用途。三是收益权，即用益物权人有权使用他人的动产或不动产取得收益，如在他人土地上耕种的农作物供个人使用或出售。

除了物权的一般特征外，用益物权还具有自己的特殊属性和法律特征:

第一，用益物权是由所有权派生出来的财产权。所有权属于自所有权，即权利人依法独立地占有、使用、收益和处分自己的动产或不动产，而用益物权是在他人所有的财产上设立的权利，即他人所有的财产的占有、使用和收益。因此，用益物权属于其他物权，来源于所有权。

第二，用益物权是一种受限制的权利。用益物权属于有限物权，不同于所有权的完全物权。所有权人除占有、使用和收益外，可以自由处分自己的动产或不动产，而用益物权人只对他人的动产或不动产享有占有、使用和收益的权利，不能处分。例如，农村居民不能将获得的宅基地出售给他人。

第三，用益物权的行使优于所有权。用益物权人行使设立在他人财产上的用益物权的占有、使用和收益权时，优先于所有权人。《民法典》第三百二十六条规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利，即所有权人不得以所有权为由妨碍用益物权人行使权利。

第四，用益物权的主导内容是物的使用价值，这是用益物权与其他自物权的重要区别。担保物权着眼于标的物的交换价值，旨在通过支配标的物的交换价值首先实现自己的债权，而用益物权着眼于标的物的使用价值，旨在利用他人之物满足自己的生产生活需要，从而实现物的效力最大化。

第五，用益物权是一项独立的权利，也是一项主要的权利，这是用益物权与担保权的重要区别。担保物权通常依附于被担保的主债权而存在，而用益物权不依附于任何其他权利。用益物权人有权独立行使用益物权。

根据民法典规定的用益物权的不同性质和适用的法律不同，用益物权的取得方式也不同。比如民法典规定的土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等用益物权，一般是通过所有权人与用益物权人签订用益物权合同而设立的，即合同是创设用益物权的基础，而宅基地使用权、海域使用权、 民法典中规定的探矿权、采矿权是由政府行政部门的行政许可设立的，即由用益物权人申请，行政部门批准而创设的用益物权。 用益物权人要在他人所有的动产或不动产上依法设立用益物权，必须符合民法典和特别法规定的取得用益物权的程序和方法。

《民法典》规定的几种用益物权，一般都是在土地、自然资源等不动产上设立的。根据《民法典》规定的用益物权登记原则，一项用益物权需要登记才能生效的，用益物权人必须向登记机关登记，取得相应的用益物权证书，才能正式取得用益物权。比如国有建设用地使用权必须依法经登记机关登记，用益物权人才能取得建设用地使用权证书。法律规定用益物权的取得未经登记即发生效力的，用益物权人可以不经登记机关登记而取得土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权。

民法典规定的用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权，是在国家和农民集体所有的不动产上设立的。但是，国家和农民集体所有的不动产大多是土地、矿产、水等自然资源，具有不可再生性和稀缺性。因此，《民法典》第326条规定，用益物权人在依法行使用益物权时，必须积极保护国家和集体。比如，土地承包经营权人承包经营农民集体所有的耕地，不得擅自改变土地用途用于非农业建设，不得对土地造成永久性损害；采矿权人应当按照国家规定和许可的范围开采利用国家所有的矿产资源，不得无序开采、破坏矿产地生态环境等。这是用益物权人的法定义务。用益物权人违反这些法定义务，不仅影响用益物权的行使，还应依法承担相应的法律责任。情节严重的，甚至可能承担刑事责任。

《民法典》的规定

第一百一十四条民事主体依法享有物权。

物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

第323条

用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

第三百二十六条用益物权人行使权利，应当遵守法律关于保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

案例解读

2002年10月30日，衢州市国土资源局(以下简称国土局)与浙江江东邰方拍卖有限公司衢州分公司(以下简称拍卖公司)签订拍卖合同，约定国土局委托拍卖公司拍卖浙江省衢州市县西街东、西区国有土地使用权。国土局2002年10月31日发布的《拍卖公告》称，国有土地使用权将于2002年11月20日上午9时在衢州市最繁华的商业地段县城西街东西两侧公开拍卖，东侧出让面积为30482平方米。土地性质以商业用地为主，兼容住宅、办公、酒店等。土地用途为商品住宅用地。商业用地出让年限为40年，住宅用地为70年。竞买成功后，国土局当场与竞买人签订土地使用权出让合同。2002年11月18日，浙江恒兴置业有限公司的前身金华恒兴置业有限公司(以下简称恒兴公司)交纳保证金1000万元，申请成为该地块的竞买人。2002年11月20日举行拍卖，该地块由恒兴公司以最高成交价2.53亿元成交。恒兴公司签署了拍卖记录，并与拍卖公司签订了确认合同，但恒兴公司未与国土局签订土地使用权出让合同。2002年12月24日，国土局向恒兴公司发出违约通知书，要求恒兴公司与其签订出让合同，并支付土地出让金。恒兴公司以拍卖公告与规划矛盾为由，未与国土局签订土地使用权出让合同。2003年6月9日，国土局发布国有土地使用权拍卖公告，争议土地另行出让。拍卖结束后，国土局与另一家房地产开发公司签订了《拍卖成交确认书》和《出让合同》。恒兴公司起诉至法院，要求国土局退还土地出让金并赔偿损失。最高人民法院对此案作出二审判决:以恒兴公司与国土局在合同订立过程中均存在缔约过错，应分担信赖利益损失为由，判决国土局返还恒兴公司投标保证金500万元。

恒兴公司欲取得国家所有的建设用地，并依法占有、使用和收益。必须通过法律规定的招标、拍卖、挂牌等公开招标方式进行招标。中标后，应当按照规定与当地国土资源行政主管部门签订国有土地使用权出让合同。根据《民法典》、《城市房地产管理法》等法律法规，国有建设用地使用权出让合同是恒兴公司在国有土地上设立建设用地使用权用益物权的依据。在建设用地使用权出让合同订立之前，恒兴公司竞买的某建设用地在性质上属于经营性建设用地，应依法履行招拍挂出让程序。恒兴公司与国土局签订国有土地使用权出让合同，取得建设用地后，及时在当地登记机关办理了建设用地使用权登记手续，取得了建设用地使用权证，标志着恒兴公司依法在国有土地上设立了用益物权，即建设用地使用权。本案中，恒兴公司在拍卖成功后，未与国土局签订国有土地使用权出让合同，导致建设用地使用权用益物权的成立依据丧失，说明恒兴公司无法取得争议土地的建设用地使用权，国土局依法将争议土地的土地使用权另行出让给他人。因恒兴公司与国土局在订立土地使用权出让合同时均存在过错，法院判决双方分担信托利益损失。(浙江恒兴置业有限公司与衢州市国土局国有土地使用权拍卖纠纷案，载于《最高人民法院民事案件分析》，最高人民法院民事审判第一庭主编，法律出版社2010年版，第115-136页)。

法官的陈述

任何组织和个人要使用他人的不动产和动产，都必须遵守法律。在国有土地上设立建设用地使用权的，必须与当地人民政府自然资源行政主管部门签订出让合同；农村居民要在集体所有的土地上设立土地承包经营权，必须与农村集体经济组织或村民委员会签订土地承包经营权合同；农村居民要在集体所有的土地上建房，必须向集体经济组织或村民委员会提出申请，经当地人民政府批准后，取得宅基地使用权。

2 .用益物权人必须按照合同约定或者批准的性质和用途使用他人所有的不动产和动产，不得另作选择或者破坏土地生态环境。土地用于农业生产和种植的，用益物权人不得在承包的土地上进行非农建设。

用益物权人必须善意遵守和履行用益物权合同约定的义务，并依法严格办理相应的申请和审批手续，取得政府颁发的用益物权证书，才能产生在他人不动产和动产上设立用益物权的法律效力。

2.在国家或集体所有的自然资源上设立的用益物权(个人如何依法勘探国家所有的矿产资源)

法律格言和谚语

我国的根本制度是社会主义制度，实行社会主义公有制是社会主义制度的根本特征，是我国的基本经济制度。但是，民法典中的物权法律制度具有很强的地方性，民法典中规定的用益物权的种类和内容与我国的基本经济制度密切相关。在我国公有制下，土地、矿产、水、海域等自然资源归国家或集体所有，其他组织和个人不享有自然资源所有权，这是维护社会主义公有制的基本要求。但与此同时，中国正在实行社会主义市场经济体制，自然资源作为市场要素，需要由市场来配置，以充分发挥其效用。这就决定了国家或农民集体作为所有者不能直接使用所有的自然资源，应当允许组织和个人依法占有、使用和收益国家或集体所有的自然资源。此外，应当在国家或者集体所有的自然资源上设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权，实行自然资源所有权和使用权相分离的使用模式，以满足组织和个人生产生活的需要，充分实现自然资源的利用价值。在中国的计划经济时期，组织和个人对国家所有或集体所有的自然资源的使用是自由和无限的，自然资源的配置主要通过计划或行政命令的方式来实现。在市场经济条件下，市场配置资源的机制决定了任何组织或者个人要使用国家所有或者集体所有的自然资源，都必须支付对价，即《民法典》第325条规定，国家实行自然资源有偿使用制度，法律另有规定的除外，如用于公益事业的土地。农村居民可以通过申请和审批，无偿使用农民集体所有的土地资源。

在国家所有或集体所有的自然资源上设立的用益物权的权利类型在不同国家有不同的制度安排，这主要是由一个国家不同的政治、经济、文化和历史背景决定的。《物权法》实施前，我国没有物权法，但我国传统民法中有地上权、地役权、典权等具有代表性的用益物权。比如封建社会，农民租用地主的土地进行耕种，本质上是一种典权。在现代社会，我国用益物权的类型是根据我国的基本经济制度确定的，因此在权利类型的安排上与其他国家有所不同。

根据用益物权的法律适用，我国用益物权分为一般用益物权和特殊用益物权。一般用益物权是指作为民事基本法的民法典中规定的用益物权，即土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权和地役权。2007年10月1日起施行的《物权法》规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四种一般用益物权，但没有规定居住权。《民法典》首次以民事基本法的形式将居住权定义为用益物权。

特殊用益物权是指特别法中规定的用益物权，又称准用益物权和特许经营权。特殊用益物权兼具民事物权的属性和行政许可的特征，即其设立一般基于我国自然资源行政主管部门的行政许可，因而与一般用益物权有明显区别。比如探矿权的设立是以取得自然资源行政主管部门颁发的矿产资源勘查许可证为基础的；采矿权的设立以自然资源行政主管部门颁发的采矿许可证为依据；海域使用权的设立以海域行政主管部门颁发的海域使用证为依据。由于特殊用益物权具有特许经营权的性质，特殊用益物权的登记、变更和撤销一般属于自然资源行政主管部门的管理职能。

《民法典》第328-329条规定了特别用益物权，如海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、水域和滩涂养殖权、捕捞权等。在我国，海洋资源、矿产资源、水资源、滩涂资源都是国家所有的自然资源。组织或者个人以使用收益占有国家所有的自然资源，必须依法取得上述用益物权。这些用益物权的取得、内容和行使都有专门的法律规定，比如2001年颁布的《海域使用管理法》专门规定了海域使用权；1986年颁布的《矿产资源法》规定了采矿权。2002年颁布的《水法》规定了取水权。2013年颁布的《渔业法》专门规定了使用水域和海滩进行水产养殖和捕捞的权利。民法典仅从依法确认和保护特殊用益物权的维度对上述用益物权类型进行规定，以构建我国用益物权体系的完整性。如何行使这些用益物权，应当以上述特别法的规定为依据。特别法没有具体规定的，适用民法典和其他一般法律的规定。

《民法典》的规定

第324条国家

所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收

易。

第三百二十五条国家实行自然资源有偿使用制度，法律另有规定的除外。

第326条

用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。

所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

第三百二十八条依法取得的海域使用权受法律保护。

第329条

依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。

案例解读

2004年，孙贤等人投资承包了奈曼旗龙山镇向阳朔村的林地，承包期15年，用于开发铁矿。孙贤等3人委托宣某军办理勘查许可证，并将委托勘查合同、林地合同、存款证明、探矿权登记申请书等相关资料及许可证资金114万元交付给宣某军。2005年12月28日，经内蒙古自治区国土资源厅批准，通辽市国土资源局挂牌出让奈曼旗龙山镇向阳院铁矿探矿权，并予以公告。宣某军在证明材料上将孙某贤的名字伪造成自己的名字，并私刻辽宁省第四地质大队公章伪造勘查合同。他利用孙某贤等人交给他的认证资金，以奈曼旗北方建筑公司(公司法定代表人为宣某军)的名义投标，将勘查许可证放入宣某军名下；2006年2月13日，内蒙古自治区国土资源厅向宣某军颁发了《矿产资源勘查许可证》。孙先贤等人提起诉讼，请求确认涉案矿产资源勘查许可证归孙先贤等人所有。通辽市中级人民法院一审认为，宣某军利用孙某贤等三人提供的资金和办证所需资料篡改名称、制作虚假申请材料，以欺骗手段取得勘查许可证，侵犯了孙某贤申请勘查的权利。故认定涉案矿产资源勘查许可证中设定的探矿权归孙某贤等三人所有。内蒙古自治区高级人民法院二审认为，孙某贤等三人主张，宣某军通过伪造资料取得涉案勘查许可证，应当向国土资源主管部门反映情况，国土资源主管部门在查明事实后可以采取措施。也可以依法向人民法院提起行政诉讼，请求撤销宣某军取得的勘查许可证。因仙等人的诉讼不属于民事诉讼受案范围，故撤销一审判决，驳回仙等人的诉讼请求。根据最高人民法院再审审查意见，探矿权的取得必须经国土资源主管部门批准。这种行政许可具有授权的性质，属于行政机关的行政职能。在探矿权只有经行政许可才能设立、变更、撤销的情况下，孙某贤等三人请求确认矿产资源勘查许可证属于他们，不符合法律规定的民事诉讼受案范围。二审裁定驳回诉讼并无不当。

孙贤等三人欲在承包的集体林地上勘查国有矿产资源，需要依照《矿产资源法》等法律的规定取得在矿产资源上设立的用益物权，即探矿权或采矿权，以依法勘查或开采国有矿产资源。要取得矿产资源探矿权，孙贤等人必须依照《矿产资源法》等法律的规定办理申请审批手续，取得有审批权的地方人民政府国土资源主管部门的行政许可，即矿产资源勘查许可证，才能依法在矿产资源上设立用益物权，即探矿权。探矿权、采矿权是在国家所有自然资源上设立的用益物权，其设立、变更或撤销属于国土资源主管部门的行政职能。当事人之间就用益物权的取得和确认发生纠纷，应当通过行政手段处理，不能通过民事诉讼直接诉请人民法院确认。因此，在国家所有自然资源上确立的用益物权不同于《民法典》规定的建设用地使用权和宅基地使用权等用益物权。(孙墨仙等与宣探矿权权属纠纷案，收录于《最高人民法院案例指导与参考丛书:最高人民法院物权案件指导与参考》，人民法院出版社2018年版，第195-197页)

法官的陈述

任何组织和个人要利用国家所有的自然资源，必须根据不同自然资源的性质，办理相应的申请和行政许可手续，取得有关部门颁发的自然资源使用许可证。也就是说，只有在国家所有的自然资源上设立并取得相应的用益物权后，才能开发利用自然资源。任何人在没有取得相应的行政许可或使用权的情况下开发和利用自然资源，都是侵犯国家自然资源所有权的行为，应该受到法律的惩罚。

任何组织或者个人只要依法取得国家自然资源的使用权，即在国家所有的自然资源上设立用益物权，就应当受到法律保护。其他任何单位和个人，包括政府行政主管部门，不得任意干涉或者损害用益物权人依法行使依法取得的用益物权。

用益物权人在开发利用国家自然资源时，应当维护自然资源的开发经营秩序，注意保护自然资源的生态环境，不得滥用用益物权，甚至造成环境污染和生态破坏。

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资料来源:江必新和张家田主编，《中华人民共和国民法典学习读本》(人民法院出版社)

编辑:石慧郝明杰

审计:傅德辉

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