乡村振兴包括(乡村振兴的目的和意义)[通俗易懂]

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张晓山(中国社会科学院农村发展研究所)

发表于《中国经济学家》2020年第1期

摘要

中国发展不平衡不充分的问题在农村最为突出。实施乡村振兴战略，对于全面建设小康社会具有重要的现实意义。实现农业农村优先发展，加快农业农村现代化，促进城乡一体化发展，一个重点就是要深化农村土地制度改革，让农民真正享受到应得的土地增值收益份额，合法合理分享城镇化“红利”。只有巩固和完善家庭经营基础上的农村基本经营制度，培育多种新型农业经营主体，发展现代农业，促进农村产业振兴，才能有深厚的基础。要进一步深化农业供给侧结构性改革，确保我国主要农产品有效供给和粮食安全。要深化农村集体产权制度改革，真正落实农民财产权，为城乡一体化背景下保护农民权益奠定坚实的产权基础。要推进绿色发展和乡村生态振兴。要改革完善乡村治理机制，促进乡村组织振兴。

关键字

乡村振兴；全面小康；工业振兴；人才振兴；组织振兴；生态振兴

*作者邮箱:zhangxiaoshan47@sina.com张晓山

一个

介绍

21世纪初，中国经济增长面临着内需不足和城乡发展不平衡的突出矛盾。2002年，党的十六大报告指出“城乡二元经济结构没有改变”，明确提出统筹城乡经济社会发展。此后，中央明确将解决“三农”问题作为全党工作的重点。此后，中央政府出台了一系列相关工作文件。虽然工农关系、城乡关系逐渐发生变化，但城乡二元结构格局并没有得到根本打破，这客观上要求必须推进城乡发展一体化。党的十九大报告提出，要始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。这些政策措施具有重要的理论和实践意义。当前，中国发展不平衡、不充分的问题在农村尤为突出。因此，实施乡村振兴战略对于全面建设小康社会具有重要的现实意义。

2深化农村土地制度改革

从安徽省凤阳县小岗村农村改革的历史经验来看，实施乡村振兴战略、推进城乡发展一体化的一个重点就是深化农村土地制度改革。

(1)农村土地是农民拥有的最大财产。

对于农民来说，他们的主要财产是什么？是集体成员共同所有的农村土地。第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，我国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地55.3亿亩，建设用地3.1亿亩。农村集体土地总面积约占全国土地面积的46%(见表1、表2)。农民土地财产权的实现是一个逐步消除城乡二元结构、城乡经济社会一体化的过程。

建立城乡统一的建设用地市场是农村土地政策的重要调整方向，近年来受到政府的高度重视。。温家宝(2012)曾强调:“我们不能再通过牺牲农民的土地财产权来降低工业化和城市化的成本。有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。2018年中央一号文件明确，高标准农田建设等新增耕地指标要与城乡建设用地平衡指标增减挂钩，实现跨省调剂，所得全部成为实施乡村振兴战略的重要资金来源。而且相对于十七届三中全会决定中提出的“跨省、跨区、跨市占补平衡”，应该说2018年中央一号文件中的提法是土地政策的重大调整。

在现行中央与地方财政分权体制下，农村集体建设用地使用权出让收入已成为地方政府收入的主要来源之一。2018年，全年地方一般公共预算收入167578.49亿元。地方政府性基金相关收入85804.11亿元。其中，国有土地使用权出让收入(俗称卖地收入)65095.85亿元，增长25%，占地方本级一般公共预算收入的66%。一般公共预算支出188198.26亿元，增长8.7%。国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元，增长34.2%，占地方一般公共预算支出的37%。

过去，相关政策严格限制土地整治后剩余建设用地指标跨省(市、区)转让，以抑制地方政府通过卖地实施土地财政、土地财政的冲动。同时也是因为地方政府获得的国有土地使用权出让收入主要用于城市和园区建设，返还给农业农村的份额很少(张晓山，2018)。2017年12月，习近平总书记指出:“要解决长期存在的‘土地增值收益取之于农业，用之于城市’的问题，解决‘农村土地自己用不了，用不好’的困境”(第40页)。2我们对过去统计数据的整理和分析也证实了这一论断(见表3)。值得注意的是，正是因为建立城乡统一的建设用地市场，必然损害地方政府和开发商的土地增值收益。近年来，农村土地政策的推进相对缓慢。因此，只有全面深化改革，调整中央与地方的分配关系，土地政策的重大调整才能真正落实(张晓山，2019a)。

1引自财政部:2019年3月5日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》。

2文中所有页面均引自中央党史文献研究所编《中华人民共和国大事记》(1949年10月-2019年9月)。

巩固完善农村基本经营制度，推进乡村产业振兴。

2016年4月，习近平总书记提出:“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务。农民小康的关键是收入”(第146页)。农民收入的主要部分是经营性收入和工资性收入。这两部分收入的增长取决于工业的发展。发展现代农业是工业繁荣的重要组成部分，在乡村振兴战略中发挥着重要作用。

(1)多元化的农业经营方式和主体将长期存在，小农家庭经营仍将是我国农业经营的主要方式。

根据第三次全国农业普查，2016年，全国规模农户仅占农业经营户的1.9%。根据农业部的数据，2018年中国约有2600万个养猪场，但主要是小散户。其中，年产500头以上的规模养殖场户约18.7万户，年产1万头以上的规模养殖场户约4000户。可以说，当今中国农业经营主体的构成是大量的小规模兼业农户、传统小农户等传统经营主体与专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型主体并存。农业经营体制和模式是市场化、专业化、商品化程度高的传统农业、口粮农业(自给农业)和现代大农业并存。从长远来看，在我国人多地少、城市化进程加快的现实背景下，农业经营模式和农业经营主体的多元化仍将持续。

截至2016年底，7000多万户农户将部分或全部承包经营权流转给新型农业经营主体，流转土地约4.7亿亩，占农户承包土地总面积的35.1%。约有1.6亿农民没有土地经营权，约占全部农民的70%。这些经营自己承包地的农民，大多劳动力老龄化，受教育程度低。大部分是已经返乡的第一代和部分第二代农民工。他们在城市工作后无法被城市所接纳，只能在外出工作的最佳工作年龄后回国。他们是从事农业生产的传统经营主体，也就是传统的小农户，他们很难离开农业和农村。随着时间的推移，他们的数量会逐渐减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会相当长；必须重视他们的利益诉求，将他们的生产经营活动纳入现代农业发展的轨道，使他们在农业现代化的进程中受益(张晓山，2019b)。

(二)在家庭经营的基础上，重点发展家庭农场和农民合作社两类农业经营主体。

家庭经营不是传统意义上小农的产物。理论上可以发展成现代农业，产生规模化效益。因此，必须改进农村承包土地“所有权、承包权和经营权分离”的方法，坚持集体所有权，保护农民的承包权，释放经营权，积极推动离开土地耕种的农村人口转让部分农田，采用现代管理理念培育和发展家庭农场，鼓励各地区探索家庭农场的发展模式，总结和整理可以复制和推广的先进经验。

自2007年《农民专业合作社法》实施以来，在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、使用者自愿联合，遵循民主管理的原则，组建各类农民专业合作社。根据第三次全国农业普查，截至2019年7月底，全国登记注册的农民合作社有220.7万户。发展现代农业，需要不断发展壮大农民专业合作社，包括农业生产资料供应、农产品销售、加工和农业生产服务，使其成为农业龙头企业的平等伙伴。这将是稳定农产品供求、维护小农户利益的重要力量，是发展现代农业的重要组织载体。农民合作社已经成为组织和服务农民、激活农村资源、引领农村产业发展和维护农民权益、引领农民参与国内外市场竞争、带动农民进入市场的重要组织载体。在助力脱贫攻坚、推动乡村振兴、引领小农户步入现代农业发展轨道等方面发挥了重要作用。

农民专业合作社与农村社区集体经济组织、各类农业社会化服务组织、农业龙头企业共同构成多元化、多层次、多形式的农业生产经营服务体系，为小规模家庭经营及其升级版(家庭农场)提供全方位服务，夯实农业基本经营制度基础，保障我国粮食安全。今后要引导合作社强化合作社属性，鼓励农民根据产业发展需要组建合作社，促进农业高质量发展。

(3)大力培养高素质新型农民。

2018年，中国农民工占全国农民工的60%。新形势下，部分农民工返乡创业。然而，农民工返乡并不意味着回归农业。对于外出打工从事农业的农村劳动力来说，成为一个高素质的农业生产者或经营者(合格农民)并不容易。除了生产者，他还必须是经营决策者，投资者，市场风险和自然风险的承担者，这比做一个合格的产业工人要求高得多。除了劳动报酬，他还应该获得经营决策的回报、投资回报和风险收益，获得比在外打工更高的收入。他们中只有少数人能真正成为成功的农业企业家。

在老一代新型农业经营主体的旁边，有一批新生代农民，通过专业化的教育培训，具有较高的现代农业生产技能和经营理念，在积极的金融扶持政策下，能够坚守农业或回归农业，他们被称为“农戴尔”、“棚二代”或“果二代”。由于前人创业的积累，农业基础设施已经比较完善，信息渠道畅通，销售渠道建立，甚至创立了品牌，资金有保障。“农戴尔”可以有条件地传承技术、发展创新，成为乡村振兴和农业供给侧结构性改革的主力军。

4 .深化农业供给侧结构性改革，确保我国主要农产品有效供给和粮食安全。

习近平总书记在2018年“两会”期间参加山东代表团审议时提出，发展现代农业，保障国家粮食安全，注重提高农业质量、效益和整体素质。

(一)中国粮食安全的现状

1.中国的粮食供应不可能完全自给自足。

我国水资源总量约占世界水资源总量的7%，干旱半干旱地区占陆地面积的1/2以上，单位耕地面积水资源量仅为世界平均水平的1/5。水资源分布不均。81%的水资源集中在仅占总耕地36%的长江及其以南地区，而占总耕地64%的淮河及其以北地区仅占有19%的水资源。目前，我国城乡消费者的农产品供给在一定程度上仍需要国外耕地和水资源的帮助。

2.明确粮食安全重点，确保粮食基本自给、口粮绝对安全。

《国家农业现代化规划(2016-2020年)》在粮食供给保障方面提出了两个约束性指标:一个是2020年粮食(特别是粮食，包括小麦、水稻、玉米、杂粮)综合生产能力达到5.5亿吨，与国际接轨。另一个是2020年小麦和水稻的自给率保持在100%。并在备注中明确指出，小麦、水稻自给率是指国内小麦、水稻生产能力能够满足需求的程度。2017年，习近平总书记指出:“关键是保持粮食生产能力，确保按需生产和供应。……真正实施藏粮于地、藏粮于技的战略”(第87页)。

3.中美贸易摩擦对中国农业和粮食安全的影响。

中国是世界上大豆和食用植物油进口量最大的国家，其中大豆进口量占世界大豆贸易的一半以上。大豆油、棕榈油和菜籽油的进口总量约占世界食用植物油贸易的18%。2017年，中国进口的5093万吨大豆来自巴西，占中国大豆进口总量的53.3%。美国进口大豆3285万吨，占总进口量的34.4%，为2006年以来的最低比例，进口额为120亿美元(魏和，2018)。2018年，中国进口大豆8803.1万吨，比上年减少749.5万吨，进口大豆约为当年国内产量(1600万吨)的5倍。其中，巴西占75.1%，美国占18.9%，阿根廷占1.7%，俄罗斯占0.9%。

从中国进口的大豆主要用于榨油。它是大豆油提取的副产品，富含氨基酸和蛋白质，是各种饲料的来源。2016-2017年，我国豆粕消费量为6726万吨，居世界第一，其中饲料消费占我国豆粕消费需求总量的90%以上(吴玉环、福琴，2018)。中国近1亿吨大豆的进口保证了中国水产养殖对植物油和饲料的需求。

中美贸易摩擦是全球化进程中的新问题，我们必须从全球化的新形势和新挑战的角度来考虑粮食安全战略。中国需要确保国内非转基因高蛋白食用大豆的供应。在保证口粮绝对安全和粮食基本自给的前提下，要科学测算国内市场对国产高蛋白食用大豆的需求，综合考虑退耕还林、生态修复、避免大豆连作、重茬等因素，使国内大豆产业发展规模适度。对于进口转基因大豆，需要寻求多元化、稳定的大豆供应来源，或者用其他食用油代替大豆油，用其他饲料蛋白代替豆粕，争取贸易摩擦中的主动权(张晓山，2019c)。

(2)调整农业结构，深化农业供给侧结构性改革。

农业供给侧结构性改革的核心要义是减少无效供给，增加有效供给。玉米临时收储制度的取消和小麦、稻谷最低收购价的调整，表明在确保我国粮食安全、确保农业生产经营者物质利益不受损害或尽量少受损害的前提下，主要农产品价格形成机制改革正在深化，农产品价格正在恢复其作为市场信号、调节市场供求的基本属性。政府相关部门通过价格信号引导农民调整农业种植结构，取得了一定进展。一些农产品的无效供给减少，有效供给增加，一些主要农产品的局部性、阶段性过剩正在得到解决(张晓山，2019c)。值得注意的是，在这一改革过程中，尽量减少对农民利益的损害，缩短改革的阵痛期，注意维护社会稳定，是今后政策实施的难点和关键。

(3)政府应为农业产业的振兴提供必要的政策支持。

在市场机制的作用下，生产要素总是流向生产率高、投资回报率高的行业。农业是弱质产业，要素回报率相对较低。农业的弱质性要求政府加快建立新型经营主体的配套政策体系，培育和发展各类新型农业经营主体，促进新型农业经营主体和小农户协调发展。

在城乡一体化背景下，保护农民权益，促进农村产业振兴和人才振兴。

城乡一体化就是城乡互通，要素双向流动。农村居民往往无法充分利用土地、劳动力等资源，无法保持固化的模式。城市资金、技术、人才等生产要素应与农村土地等资源有效结合，从而改变农村要素的原有配置，优化资源配置。然而，在城乡要素重新配置的过程中，农村资源性资产的产权格局必然会发生相应的变化。首先要做好农村自己的事情，深化农村集体产权制度改革，真正落实农民财产权，为城乡一体化背景下保护农民权益奠定坚实的产权基础。

(一)探索农村集体所有制的有效形式，落实农民财产权利。

对于农民来说，他们拥有的主要财产是什么？答案是农村土地。在法律和实践层面上，农村集体经济是一个巨大的存在。如果给予农民更多财产权利的重要政策能够实施，农民的财产性收入应该会大大增加。但是，长期以来，农民没有掌握土地等资源资产的支配权和使用权，无法从中受益，财产性收入也无法大幅度增加。

如表4所示，我国城乡居民人均财产性收入比从2013年的13.09下降到2018年的11.78，而2018年城乡居民收入比仅为2.39；而且农民人均财产性收入占农民人均可支配收入的比重从2013年的2.07%略有上升，2018年仅达到2.30%。可见，城乡居民的财产性收入是造成城乡收入差距的主要原因，而农民增收最薄弱的环节是财产性收入，而财产性收入的增长潜力最大(张晓山，2019a)。增加农民财产性收入，必须靠改革。正如习近平总书记所说，要推动资源转化为资产、资本转化为股本、农民转化为股东(三个转变)，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。但是“三改”，谁来接手？农民资产变现的平台在哪里？如何让农民成为股东？农民所拥有的资源必须与资本相联系，才能实现资源的资本化。

发展现代农业，推进乡村振兴，必须在农户和龙头企业之间建立公平合理的利益联结机制。小农户能否与现代农业有机衔接，普通农户能否真正从农业龙头企业的发展中受益，是乡村振兴战略能否真正实施必须正视的重要问题。2017年12月，习近平指出:“农村一二三产业融合不是简单的‘此起彼伏’，关键是要完善利益联结机制，不能让你富起来，也不能让你失去老乡”(第100页)。

“资本下乡”是一把双刃剑，农村发展不能成为新的圈地热。合法合理地让农民分享乡村振兴成果，应该是基本前提。在城乡一体化背景下，推进农村集体产权制度改革，在要素公开流动的农村产权格局下保护农民合法权益，探索集体经济的有效实现形式，真正落实农民的政治民主权利，保护农民的财产权利。

6 .推进绿色发展和乡村生态振兴。

“碧水青山是无价之宝”要求在乡村振兴战略中处理好环境与经济、人与自然的关系，这是实现乡村生态振兴的必由之路。

(一)转变农业发展方式，促进农业可持续发展。

目前中国粮食产量稳定，能够提供满足消费者需求的农产品。但农业基础设施薄弱，历史欠账多，靠天吃饭的局面没有根本改变。中低产田仍占耕地总面积的2/3。农业环境问题突出，生态系统退化明显。近30年来，黑龙江省的草地面积减少了2/3。全国90%的天然草原都有不同程度的退化。化肥农药利用率比欧美发达国家低15~20%。

因此，长期以来，中国的农业生产对生态环境造成了不可弥补的破坏。迫切需要采用可持续发展的理念，实现农业转型升级，建立现代农业生产体系。但是改变农业发展方式，减少化肥农药，节约使用资源，就能保证我国的粮食安全，保持和增加主要农产品的有效供给吗？并增加农业生产经营者的收入？这是一个必须应对的挑战。

3国务院关于推进新农村建设的报告[EB/OL]，中国人大网，2014年12月23日。

(二)让人民群众从生态保护中受益。

产业振兴必须以生态振兴为基础，但要处理好资源开发和绿色可持续发展的关系。在环境治理中，要考虑中国的基本国情、农业生产经营者的利益和广大人民群众的基本需求。要想牢固树立“碧水青山是无价之宝”的观念，就必须让绿水青山经过一段时间的发展，拥有金山银山的效益，做到有钱不污染。比如，要让产业下山，游客上山，就要解决产业转移、下岗职工安置就业、休闲旅游基础设施建设等实际问题。绿水青山要想变成金山银山，政府的投入和群众的参与是必须的，让老百姓最终从生态保护中受益。只有让广大农民成为生态振兴的最大受益者，才能成为生态环境最有力的保护者。

欠发达地区可以抓住机遇，充分利用当地人才，引进新技术、新平台，发展新业态，而不是走过度消耗资源、先污染后治理的老路，从而转变发展方式，实现跨越式发展。但是，技术的飞跃和发展方式的转变，需要政府对相应的具有外部性的基础设施和公共产品的财政投入，需要制度和组织的创新，这不是一朝一夕可以实现的。换句话说，技术可以跨越，理念可以先进，但制度不能跨越，投资必须跟上。

(3)供给、民生、环境的关系要协调。

环境问题具有很强的外部性。上游环境恶化直接影响下游。一个地区环境的恶化直接影响到周边地区。环境问题需要治理，但涉及到相应地区人民的生计和出路，应该给予相应的补偿。环境改善了以后，其他地区享受到了环境改善的成果，付出了代价的地区也应该得到回报。

近期生猪供应紧张是由于非洲猪瘟疫情和周期性因素叠加，各地禁止和限制生猪养殖的措施也对生猪生产造成了一定影响。虽然中央政府的环保政策是全面的、实事求是的，但地方政府执行政策的力度却有逐渐向下放大的趋势，矫枉过正的倾向越来越明显。因为要想在短时间内取得成效，对于基层来说，最方便快捷的办法就是“一刀切”，用运动的方式进行清理整顿。这也是李部长严厉批评以环保名义搞“一刀切”等简单粗暴行为的原因。问题出在下面，根源在于我们治理体系中行政管理体制和选人用人机制的弊端。在处理环境问题时，要充分发挥市场机制的决定性作用，同时政府部门要明确自己的职能，在实施行政措施时要有法可依，接受监督和制衡。

(D)促进城乡公共资源的均衡配置，改善农村生活环境。

2019年中央一号文件提出，推动公共服务从形式普惠向实质公平转变。这就对我国政府在国民收入再分配中注重公平正义，缩短城乡公共服务差距提出了新的要求。目前城乡差距很大，最直观的就是公共设施和公共服务的差距。要把农村基础设施建设作为缩小城乡差距的关键，特别是县域和农村物流基础设施和网络建设。努力提高农村社会保障、医疗、养老等社会保障服务质量，实现系统整合，增加相关财政投入。

7.改革完善乡村治理机制，推进乡村组织振兴。

根据第三次全国农业普查，中国有596，450个村庄，其中包括556，264个村委会，40，186个涉农居委会，317万个自然村，2006年以来新建的15万个农村居民点，居住着2.3亿农民。因此，这些农民应该生活在怎样的治理体系中？这关系到农村繁荣和社会稳定，而农村繁荣和社会稳定是中国共产党的执政基础。当前，我国农村基层治理模式应进行改革，从自上而下的行政管理向群众参与自治转变，从全方位向有限功能转变。

(一)深化行政管理体制和财税体制改革。

要调整国民收入分配格局，构建财权和支出责任相对应的财政体制，让乡镇和村委会有资源和能力为群众提供服务。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发指导意见，明确提出:“完善以财政投入为主的村级组织稳定经费保障体系。”

(二)明确农村集体经济组织的功能，确定其成员

集体经济组织及其成员的界定与农村基层治理机制改革密切相关。要明确集体经济组织(社区合作社或社区股份合作社)的内涵、外延和权力，农村集体经济组织的法律地位和经济类型，成员的资格，成员的权利、责任和义务，成员进出的相关制度安排。在此基础上，厘清村委会与村集体经济组织的关系。

(三)培育各类社会组织，承接乡镇和行政村组织的部分职能。

没有农民组织的提高，村民自治无从谈起。发展农村多种组织的一个重要方面是大力发展各种农村社区组织、社区组织、农民合作社和协会等。，从而提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。

(四)积极探索自治职能下沉到村民小组或自然村一级。

在行政级别以下的自然村或村民小组，往往几十个家庭有着密切的血缘关系。他们作为利益共同体，利益关系密切，管理半径小，更便于群众决策和监督公共事务。因此，应积极探索如何将自治的职能下沉到村民小组或自然村一级，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治可能成为未来农村基层一种具有生命力的自治组织形式。

(5)在法治框架内创新自治制度。

村民自治的前提是形成规章制度，其成本最低，效率最高。但乡村治理的规章制度必须符合相关法律法规，这也是依法治国的应有之义。此外，农村的道德建设也不容忽视。只有以德治国，弘扬正气，才能真正提升居民的幸福感和获得感，同时提供道德约束，防止一些农村个人钻制度的空子谋取私利。

[1]中共中央党史文献研究所主编《习近平关于三农工作论述摘编》，北京:中央文献出版社，2019年。

[2]魏，，《中国农村经济形势分析与预测(2017-2018)》，第166页，社会科学文献出版社，2018年4月。

[3]温家宝:中国农业和农村发展之路，《求是》，2012年第1期。

[4]吴玉环福琴:中国豆粕价格波动分析与预测，《农业展望》，2018年第6期。

[5]张晓山:《改革开放与农业农村经济发展40年——从“大包干”到城乡一体化发展》；学习和探索。2018年12期。

[6]张晓山答:《实施乡村振兴战略确保经济持续健康发展》，《经济纵横》2019年第1期。

[7]张晓山B:《通过综合配套措施促进传统小农户向现代小农户转变》，《农业工程技术》2019年第3期。

[8]张晓山C:供给侧结构性改革促进乡村产业振兴研究，《金融问题研究》2019年第1期。

[9]中国金融四十人论坛课题组:土地制度改革与新型城镇化，《新金融评论》2013年第4期。

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