制衡是什么意思(制衡之术是什么意思)

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2016年11月7日，中共中央办公厅印发《北京市、山西省、浙江省国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日下午，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《NPC常务委员会关于在京、陕、浙三省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定自2016年12月26日起开展国家监察体制改革试点。

应该说，进行国家监察体制改革试点，成立监察委员会，将理顺我们的国家监察体制，具有十分积极的意义。但是，很多人不明白监督与被监督的关系。他们单纯的认为这次改革是转移一部分监督权力，只是为了纪委办案方便。因此，有必要系统地谈谈它们的区别和联系。

但在谈监督与被监督的关系之前，我们首先要明确监督与制衡的区别与联系，因为它们是现代民主社会中控制公共权力的常见方式。

一.监督和制衡

在现代民主社会，如何制约权力是一个常见的话题，也确实是一个难题。从根本上说，法治是一个好办法。通过授权，可以把权力锁在制度的笼子里。然而，仅此还不够。只有运用正确的权力制约方式，才能产生良好的制约效果。

一般来说，权力的制约包括监督和制衡。

所谓监督，就是通过设立专门的监督机构来督促权力的行使。基本做法是，首先由法律授予特定主体一定的权力，可以由它单独行使。但是，为了确保它能够按照法定要求行使，还设立了一个监督机构来监督和督促它行使权力。因此，监督权在本质上是一种不同于被监督权力的、外在于被监督权力的特殊权力。在监督模式下，权力结构是单向的，即监督与被监督的关系。

制衡是赋予两个或两个以上主体完成同一任务的权力，使各方在行使权力完成同一任务时相互制约，也称“分权制衡”。在制衡模式下，不同主体行使的权力在性质上是相同的，只是出于制约的目的而分开，由不同的主体行使。其权力结构是横向分权，相互制约。

监督和制衡这两种权力制约方式各有利弊，应根据不同情况辩证运用。比如在监督模式下，因为权力高度集中，很难制约，有利于提高工作效率。因此，监管模式更适合于对效率要求较高的情况，尤其是社会遇到突发事件时，比如重大自然灾害。在制衡模式下，成功的决策需要众多权力主体的一致同意，这极大地影响了权力运行的效率。但由于这是一种彻底的制约权力的方式，因此制衡模式更适合于对效率要求不高但对公民基本权利保障要求较高的领域。

除了以上的区别，在具体应用中，还要根据不同型号的缺点进行改进。比如在监管模式下，由于监管本质上是从外部进行的，所以对监管人员的专业素质要求很高。监督者不仅要熟悉监督权力，还要熟悉被监督的任务，有时还得非常专业。在实施监督时，也要把握好尺度，不干扰对方自己的工作，还要有监督的功能。如果他们做得不好，他们可能会走上更换权力行使主体的道路。另外，从制度上来说，监督者本身也需要监督。一旦监督者责任心不强，或者监督者与被监督者混在一起，监督就会失效。

应该说，谁来监督监督者，一直是监督模式面临的问题。在中国传统的权力运行中，经常使用监督和制约，有利于中央集权，可以办大事。但也容易出现监管失灵的情况。比如在传统中国，监察制度因为监察失灵而被多次更换，监察官变成了地方军事长官。而当代西方国家多采用分权制衡的方式。例如，美国的国家权力结构不仅是立法、行政和司法三权分立和制衡，而且立法权由众议院和参议院行使。立法权的行使需要二者的配合，从而遏制立法权的滥用和专制。但也出现过两院扯皮效率低下的情况。

应该说，现代国家都是根据自己的传统和特点来设计自己的权力制约机制，而不是采用某种方式。例如，中国在刑事诉讼中采用了制衡模式。根据宪法规定，人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件中应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证法律准确有效地实施。然而，西方国家也以制衡的模式用监督来控制权力。

二。监管与监督

应该说，与制衡相对的上述监督制约模式中的监督，只是广义上的一种监督，具体包括监督和被监督两种不同的基本手段。因为它们非常相似，所以在实践中，很多人并不知道它们的区别。但是，在当前国家监察体制改革和调整的过程中，首先要认识它们的区别和联系，理顺法律监察机构与国家监察机构在职权上的区别，使其在法律上得到合理定位。

从语义上看，所谓监督，就是对场景或某一具体环节和过程进行监控、监督和管理，使结果达到预定的目标。也就是说，法律监督的主要功能是对公共权力主体行使公共权力的过程进行监督，使其达到法律上预定的授权目的。监察即监督检查，是对各级国家机关及其工作人员工作的监督检查。

一般来说，现代民主社会强调一切权力属于人民，人民通过法律将权力委托给特定的国家机关，国家机关由特定的个人组成。事实上，国家权力是由特定国家机关中的人行使的。从这个意义上说，对公权力的监督，根本上是对实际行使这些公权力的人进行监督。国家机关只是法律拟制的主体，只按照法律规定的范围和方式承担责任。

监督，也就是说，主要针对实际行使这些公权力的人，包括对其职业纪律的遵守情况，是否存在渎职甚至犯罪行为。监督涉及的法律主要是针对公务员的法律，如公务员法、刑法等；处罚手段主要包括对其职务的处罚和对当事人本身的处罚，如行政处分和罚款。当然，现代国家一般都将相关国家机关纳入监督范围，使其在相应范围内采取合理措施承担责任。

法律监督主要是针对权力机关是否按照法律的规定行使职权，是否达到法律授权的预期效果。认为未达到的，监察机关应当提出监察建议。其法律效力只是监督，被监督机关有义务及时回应和反馈，但不一定要完全按照法律监督机关的要求去做。如果监察机关认为没有达到自己认为的效果，可以向被监察机关的上级机关或者产生该机关的机关提出建议，最终结果应当由这些机关决定。权力机关有权要求被监督机关改正，甚至可以直接代替其作出决定，但监督机关不能代替被监督机关直接改变或作出决定。

实践中，长期以来，我国宪法将检察机关定位为法律监督机构。起初它并不承担监督职能，但在实践中逐渐发展出对国家公职人员反贪污渎职的监督职能。直到2014年11月2日，中央才批准成立新的反腐总局。2015年，最高检调整职务犯罪侦查预防机构，整合新设“反贪污贿赂总局”。另一方面，真正的监察机关设置在国家行政机关体系内，缺乏其他国家对公职人员的监督权。因此，必须通过国家监察体制改革，调整和理顺监察与被监察的关系，合理定位监察机构的职能。

但监督与被监督都属于广义上的监督的权力控制模式，而非制衡。其根本缺点是不能解决谁来监督监督者的问题。因此，在制度建设和实践中，如何控制监督者和监督者本身是一个需要解决的关键问题。

第三，如何解决“谁来监督监督者”的问题

应该说，在监督的控制模式下，“谁来监督监督者”的问题在监督体制内是无法解决的。但在现代人民民主权利理论下，总体上还是有一些办法可以控制国家权力的运行。

第一，民主和法治。现代国家的一切权力属于人民，国家机关只行使人民赋予的权力。人民把权力下放给各个国家机关后，并没有失去权力，仍然保证维持主角的地位。授权的具体形式是民主和法治。国家机关通过选举组织，具体权力通过法律授予。因此，民主和法治从根本上控制了国家权力属于人民的性质。当黄问共产党如何跳出盛衰的历史怪圈时，回答说:“我们找到了一条新路，我们能跳出这个怪圈。这条新路就是民主。只有让人民监督政府，政府才能不放松。只有人人负责，才不会有人死。”因此，完善和改革各种民主制度是确保国家一切权力属于人民的根本保证。

第二，赋予社会知情权和新闻舆论监督权。国家在行使相关权力时，必须公开，保证人民的知情权，这是现代公共权力行使的一个基本原则。只有这样，才能方便人民的监督，保证一切权力属于人民。2007年，我国颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开做出了规定。然而，政府信息公开的相关法律尚未制定，政府信息公开在实践中没有得到充分落实。这不利于人民的监督。

为了保证人民的知情权，还应该保证新闻舆论机构的监督权。在现代社会，新闻机构被称为“第四种国家权力”，在监督政府机构、保障知情权方面发挥着不可替代的作用。因此，应该保证它们发挥有效的作用。

第三，赋予公民个人监督权。

民主在宏观和总体层面上保障国家权力的人民属性，个人的监督权在具体的微观层面上监督国家权力的行使。特别是把监督权交给有利害关系的个人，会有更好的监督效果。

中国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民有权对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议；任何国家机关和国家工作人员对违法失职行为有权向有关国家机关提出申诉、控告或者检举，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。不允许任何人压制或报复。因国家机关和国家工作人员侵犯公民权利受到损失的人，有依照法律规定获得赔偿的权利。”

但在实践中，个人监督权的保护并未得到落实，应尽快制定保护举报人的法律，落实个人监督权。